公共部门职责的界定

在现代社会，政府的职能深刻融入每个人的日常生活。从出生时的户籍登记、接受义务教育、缴纳各类税费，到就业、社保和法律服务，政府通过各种政策和制度保障着社会的有序运行。许多人直接在政府、国有企业或事业单位工作，其他人的就业与收入也受到政府政策的影响。

政府影响还体现在经济与产业发展层面。生产领域中的许多企业能否盈利、就业机会多寡，经常取决于政府设置的关税政策与市场准入规则。比如，政府对汽车、电子、能源等行业的调控，对全社会的就业和产业升级起着关键作用。

此外，公共服务与监管渗透进我们生活的方方面面。无论是饮食安全、环境质量、住房建设标准，还是道路交通、垃圾与污水处理、自来水供应，政府都承担着监督与保障的职责。通过建立法律体系并设置必要的法规，政府维护了社会基本秩序，并为公民提供了安全和发展的基础保障。

---

政府的经济作用

核心问题的提出

为什么政府要在某些经济领域发挥作用，而在其他领域则让市场主导？为何各国政府的经济职能随时间发生改变？政府的经济边界应该如何界定？这些都是公共部门经济学所关心的核心问题。

要解答这些问题，我们首先要回顾政府在现代经济体中的具体经济作用，以及这些作用如何随着历史和国情而调整。同时，还应考察学术界对于政府经济角色的理论演变和现实表现。

以下列出了公共部门经济学关注的几个主要议题及其具体疑问：

了解这些议题，有助于我们深入探讨政府在今天经济生活中的定位和挑战。

中国的社会主义市场经济体制

中国当前实行的是社会主义市场经济体制，这一体制兼顾了市场配置资源的决定性作用与政府的宏观调控能力。在这种架构下，大量经济活动依托私人企业展开，但政府通过产业政策、税收调整、补贴政策及其他干预手段，仍然在经济运行中扮演着重要角色。

例如，能源、交通、电信、金融等基础性、战略性行业通常由国有企业主导，政府也会定期发布产业指导目录，引导社会资源向高科技、绿色等优先发展方向流动。

下图展示了当前中国经济不同领域中市场与政府的分工。

随着改革开放的推进，中国经济体制从计划经济转向市场经济，政府已逐步将资源配置权让渡予市场，但在宏观调控、公共保障、市场监管等领域保持核心地位。例如，政府每年设定经济增速目标（GDP增速），面对经济下行时及时出台“稳增长”政策包，突发事件（如新冠疫情）期间直接强化调控，保障社会整体利益。

这种体制安排根植于中国独特的历史与国情。作为世界人口最多的国家，中国要统筹考虑经济效率与公平、城乡协调发展，以及国家安全和长期战略目标。因而，政府除了引导经济方向外，还需承担调和多方利益、保障基本民生的责任。

---

政府作用的不同观点

理论争鸣的历史演变与中国视角

全球经济理论对政府与市场的角色有着深刻和复杂的演进。十八世纪，西方国家流行重商主义，主张利用政府政策支持贸易、工业，以增强国力。此时期政府直接干预广泛，但并非所有经济生活。

亚当·斯密在《国富论》中提出“看不见的手”，强调市场机制在调节个体利益与社会总福利间存在自发平衡。斯密认为，政府应该“有所为，有所不为”：只负责国防、司法和公共工程等无法通过市场有效供给的领域。

十九世纪工业革命后，市场分工深化，社会矛盾突出。马克思主义强调，单靠市场难以保障公平和共同富裕，主张国家/集体对经济关键领域实施干预和再分配。各国根据实际国情，在市场效率与政府干预之间动态平衡。例如，德国形成社会市场经济模式，北欧强调福利国家体制，美国则更偏向自由放任，但在危机时期强化政府功能。

纵观世界理论实践历史，可总结为如下类型：

中国在借鉴上述理论基础上，深化自身体制改革，逐步凝练出具有中国特色的现代治理模式。既吸收自由市场机制提升效率，也强调政府战略性和协调性引导，更加注重社会公平和长远可持续发展。

中国经济思想的独特贡献

中国的道路不同于西方的两极分化（完全市场或完全计划）。改革开放以来，通过积极探索，逐步形成了“社会主义市场经济”新模式，以“市场决定资源配置、政府更好发挥作用”为目标，保证经济的持续增长与社会稳定。

这种探索不拘泥传统，强调动态调整和政策创新。例如，近年来中国创新性地采用了“双循环”发展战略（国际国内市场协同），大力发展数字经济，通过供给侧结构性改革引导产业升级。

我们通过以下例子对比中外主要经济体制：

• 美国：典型的市场经济，政府以“守夜人”角色自居，侧重保护产权与自由竞争；但在2008年金融危机后，政府也采取大规模救助措施。
• 德国/北欧：实行社会市场经济模式，政府通过税收、社会保障和教育体系进行资源再分配，维持高水平社会福利。
• 中国：政府在关键产业（如高铁、5G、芯片等）中战略主导，引入市场竞争机制以激发活力，通过“新基建”、“精准扶贫”等政策引导经济和社会协调发展。

这种体制核心是在保障效率的同时维护公平与稳定，为中国长期持续增长与消除极端贫困提供了坚实制度支撑，并为全球新兴经济体提供了新的发展样本。

---

政府干预的动因

历史教训与现实挑战

回顾历史，市场偶尔会出现严重失灵，促使人们重新认识政府的作用。例如，1929年爆发的大萧条让全球经济陷入空前困境。失业率高达25%，大量银行倒闭，社会动荡加剧。面对灾难性后果，公众普遍期待政府“力挽狂澜”。

凯恩斯提出政府应以积极财政政策和货币政策对冲市场波动、拉动总需求。他的理论推动了世界各国加强宏观调控，并成为二战后经济治理主流。时至今日，类似的经济危机依然考验着政府的应变能力。2008年全球金融危机、2020年新冠疫情，都促使各国政府果断出台财政、货币刺激政策，力保就业和民众生活。

以新世纪的实践为例：

• 2008年，全球金融危机席卷中国，数千万农民工返乡。政府迅速制定4万亿元经济刺激计划，大力投资基础设施，有效稳定了就业和经济增长。
• 2020年，新冠疫情冲击全球，中国通过大规模核酸检测、精准防控、财政专项资金等多举措保障疫情期间基本生活和就业。

下表列出历史上重大市场失灵事件及政府应对举措：

中国应对市场失灵的实践

在应对市场失灵方面，中国政府形成了包括宏观调控、产业引导、社会保障多维结合的特色政策体系，致力于实现经济持续增长、社会公正与民生保障并重。

• 就业方面：实施“就业优先”战略，通过创业扶持、职业培训、失业保险等手段，多渠道促进高校毕业生、农民工等群体就业。例如，近年来政府加大新就业形态（如网约车、直播电商）支持，缓解结构性就业压力。
• 金融稳定：建立健全存款保险制度、加强对系统性金融风险的监测和防控、出台反洗钱和银行业监管法规。2022年，通过对“农村中小银行纾困”等措施，维护金融稳定。
• 收入分配：持续推动个税改革，增加对低收入群体转移支付，并扩大社会保险覆盖范围。2023年，出台“共同富裕示范区”政策，试点强基础、促公平的再分配机制。

实际案例加以说明：

---

公私部门的平衡

寻求最优组合

在现代经济体系中，市场和政府都有其独特作用，但二者各自也存在不可避免的局限性。市场能够有效配置资源、激发创新活力，但对环境保护、公共卫生、贫富差距等“市场失灵”领域往往无能为力。而政府干预虽然可以弥补市场的缺陷，但若过度或方式不当，则可能导致效率损失、资源错配，甚至引发寻租和腐败。实践经验表明，政府和市场的关系并非“二选一”，而应追求最佳组合，形成互补与协作。

这一理念在中国尤为凸显。比如，在保障就业上，市场为劳动者提供多样化岗位和创新机会，而政府则通过财政补贴、公共服务岗位、职业培训等方式进行托底，实现结构性矫正。再如，在科技发展领域，企业通过市场竞争推动技术迭代，政府则在前沿基础研究、关键“卡脖子”技术、重大工程等方面发挥战略牵引作用。以新能源汽车推广为例，民营企业快速创新，政府提供购车补贴和基础设施投资，形成协同合力。

对于政府作用的理性界限

经济学界主流认为，政府应聚焦那些市场失灵最严重、且有较强干预成果的领域。例如：环境治理、公共卫生、基础教育等。这些领域的“正外部性”强、需长期投入，纯市场机制往往供给不足。相对地，在市场机制运作良好、企业能高效创新的产业中，政府应减少干预，打造良好营商环境、保护产权和维护公平竞争。

但关于政府应当多积极，始终存在分歧。支持更大政府作用者，强调贫困、医疗、地区均衡等复杂难题，需政策主动作为。支持市场导向者则指出，政府效率未必高，过度保护易抑制企业活力。实际政策常在两端动态调整。如数字经济领域，政府既扶持创新创业，也强化平台监管防垄断。

新兴共识的形成与改革实践

回顾历史，20世纪初期，关于政府经济作用的争论极为激烈——一方面是主张全部公有制、中央计划的社会主义阵营，另一方面则是推崇“自由放任”的资本主义主张。经过多次全球性经济危机，以及不同体制国家的发展经验反思，学界和政策制定者渐渐形成了“政府与市场并重”的新共识。

这种共识背景下，全球主要经济体普遍推行两类重要举措：

1. 放松管制：放宽对企业准入、价格、资本流动等方面的行政管控。例如，美国1980年代的航运、电信、能源行业放松管制，提升了效率；中国自90年代起也逐步放开价格管制，促使民航、电信等领域的市场化进程提速。但需要警惕监管过度削弱后出现的新问题，如金融创新乱象、平台垄断等。

2. 私有化与混合所有制改革：将部分政府职能和国有资产转向市场和民营资本，由企业践行市场规则。如欧洲深化电力、铁路、航空等领域私有化，释放企业活力；中国则积极推动“混合所有制改革”，国有企业引入社会资本、完善现代治理结构。例如三大电信运营商、部分能源与金融企业，已探索管理层股权激励、民间资本参股等方式，不断提升效率与竞争力。

例如，深圳公交全面推行市场化运营而政府做好规划监管，既优化了服务又确保了公益性。再如上海自贸区，通过简政放权、外贸通关电子化等尝试，释放了企业办事效率，同时注重风险可控。

放松管制和私有化并非越多越好。1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机均表明过度自由化的金融监管易导致系统性风险。适度监管、防患于未然，已成为新的政策底线。中国的经验也表明，需根据不同阶段与产业特征，灵活把握公私部门合作的平衡，才能既发挥市场机制优势，又守住民生和安全底线。

---

公共部门经济学的思维方式

四个基本经济问题

经济学家研究稀缺性——社会如何就有限资源的使用做出选择。他们探讨四个核心经济问题：

1. 生产什么？
2. 如何生产？
3. 为谁生产？
4. 如何做出这些决定？

像所有经济学家一样，公共部门经济学家关注这些基本的选择问题，但他们的重点是公共部门内部做出的选择、政府的作用，以及政府影响私人部门决策的方式。

第一个问题：生产什么？ 我们应该将多少资源用于生产公共产品（如国防和高速公路），将多少资源用于生产私人产品（如汽车、电视机和电子游戏）？我们经常用生产可能性曲线来描述这种选择，它追踪在给定技术和资源条件下可以有效生产的两种商品的各种数量组合。

社会可以在公共产品上花费更多，但只能通过减少可用于私人消费的数量来实现。因此，沿着生产可能性曲线从G点移动到E点时，公共产品增加了，但私人产品减少了。像I这样低于生产可能性曲线的点被称为无效率的：社会可以获得更多的公共产品和更多的私人产品。像N这样高于生产可能性曲线的点被称为不可行的：在现有资源和技术条件下，不可能同时拥有那么多的公共产品和那么多的私人产品。

第二个问题：如何生产？ 这个问题涵盖了诸如是私人生产还是公共生产、是使用更多资本和更少劳动还是相反，或者是采用节能技术等决策。政府政策影响企业生产商品的方式：环境保护立法限制企业污染；企业必须为其雇用的工人支付的工资税可能使劳动更昂贵，从而阻止企业使用需要大量劳动的生产技术。

第三个问题：为谁生产（分配问题）？ 政府关于税收或福利项目的决定影响不同个人可支配收入的多少。同样，政府必须决定生产什么公共产品。一些群体将从一种公共产品的生产中受益，另一些群体将从另一种公共产品中受益。

第四个问题：如何做出选择？ 在公共部门，选择是集体做出的。集体选择是社会必须共同做出的选择——例如，关于其法律结构、军事机构规模、其他公共产品支出等的选择。

分析公共部门的四个阶段

在解决每个基本经济问题时，分析有四个一般阶段：描述政府的活动、分析政府行动的后果、评估替代政策，以及解释政府决策背后的政治力量。

---

经济模型与分析方法

模型的作用和意义

我国经济体量巨大、地区差异显著，公共政策往往涉及复杂、多层次的影响。在实际分析中，单靠个人经验和直觉难以把握政策的全貌及长期后果，因此，建立科学的经济模型，是科学决策和推动高质量发展的核心工具之一。

和自然科学可以在实验室控制变量直接检验假设不同，经济学鲜有进行真实可控实验的机会。中国这样的人口与产业众多的国家，更不可能只在个别人群或省份试行重要政策并长期隔离观察结果。更多时候，我们依赖来自不同地区或不同时期的“自然实验”，结合统计数据，通过比较分析推断政策作用。

然而，我国经济结构复杂，发展阶段多样，即使依赖自然实验，也难以消除外部影响或彻底解决争议。例如，东部沿海和中西部地区对同一财政补贴政策的响应就可能差异显著。此时，科学的经济建模尤为必要。通过假设与简化、聚焦主要变量，经济模型帮助我们在纷繁复杂的现实中理清核心机制，为政策优化提供理论支撑和定量工具。

模型的举例

可以将经济模型比作地图导航：

• 总图：如中国公路或高铁干线图，辅助我们把握宏观方向——比如财政收入与教育投入的整体关系。
• 分区详图：类似区县交通图，用于分析具体区域政策执行中的细节——如某省医疗补贴政策在县域差异。

若一张地图把所有路径和地形无遗标示，反而妨碍高效决策。模型的适度抽象，正是帮助我们区分重点、掌控全局与细节之间的平衡。

在我国，政策制定强调“科学决策”与“民主决策”相结合。“科学决策”依托模型和数据分析，客观推演各项选择的利弊；“民主决策”则重视多元意见与利益相关者参与。实际上，不论是政府部门还是学者、企业或公众，分析政策时都离不开基于一定假设的“模型”思维。经济学家特别关注模型假设的清晰与数据的一致性，力求使分析工具既有理论深度、又契合中国实际，从而助力政策不断迭代升级。

实证经济学与规范经济学

分析经济问题时，经济学家区分实证与规范两个层次：

• 实证经济学（positive economics）：关注事实本身，描述“是什么”，比如预测某项政策如何影响失业率、收入分配等客观指标。
• 规范经济学（normative economics）：涉及价值判断，即“应该是什么”，讨论某项政策方案是否公正、是否值得采纳。

可以用下表简要区分二者：

此外，规范经济学常常以“如果……那么……”的形式表达结论：如果目标是减少贫富差距，建议加强转移支付；如果目标是促进创新，则应加大对研发的财政支持。

比如，考虑某地政府拟对高糖饮料征收每瓶2元的消费税：

• 实证分析关注税收对价格与销售量的影响，探讨消费者会否减少购买、厂商是否转型生产低糖产品、相关行业就业是否受影响。
• 规范分析则围绕税收的社会目标展开：是否促进了公共健康？是否加剧了低收入群体负担？税收带来的财政收入是否有效用于健康干预举措？

下方梳理两者在该案例中的提问：

实证经济学提供事实依据，规范经济学则为政策选择提供价值判断和权衡标准。只有深入结合两者，才能制定科学而可行的公共政策。

---

总结

公共部门在现代经济中，政府既不是万能的，市场也不是完美的。在社会主义市场经济体制下，中国正在探索一条既发挥市场决定性作用，又更好发挥政府作用的发展道路。这种探索为世界经济理论和实践提供了宝贵的中国智慧和中国方案。

理解公共部门的职责界定，不仅有助于我们更好地认识政府在经济发展中的作用，也为我们参与经济建设、促进社会进步提供了理论指导。在新时代的发展征程中，我们需要继续深化对政府与市场关系的认识，不断完善社会主义市场经济体制，为实现高质量发展和共同富裕目标而努力奋斗。