政府经济活动的规模与测量

中国作为社会主义市场经济体制的代表，其政府在国民经济中的职能范围始终备受关注和讨论。一方面，有观点主张政府应避免“越位”，更多发挥顶层设计、规则制定和宏观调控作用，将资源配置和企业活力更多留给市场，通过简政放权、减少审批等手段激发市场主体创新创业热情。这种声音认为，适度精简政府干预，有利于防范资源错配、提升全社会运营效率。

另一方面，亦有观点强调中国正处于经济转型期、环境与社会结构剧烈变化阶段，政府必须在推动结构性改革、调节收入分配、优化产业升级、完善社会保障等领域中发挥积极作用。例如，在基础设施、公共卫生、科技创新等战略性领域，政府的规划、投资乃至紧急动员能力都是不可或缺的支撑。以抗击2020年新冠疫情为例，政府的高效统筹和资源调配，极大提升了社会整体应对重大风险的能力，也促进了经济快速恢复。

什么是政府？

当我们谈论“政府”时，具体指的是什么？在中国的政治体制下，政府主要是指各级人民政府及其组成部门，涵盖从中央到地方的完整行政体系。这一体系包含中央政府、省（自治区、直辖市）政府、地市级、县级以及乡镇（街道）等不同层级。每一级政府都有明确分工，协同运行，构成了庞大而有序的国家治理结构。

中国政府体系的层级结构

中国实行单一制国家结构，所有地方政府均为中央政府的派出机关。其层级设置和职能分工大致如下：

中央政府专责国民经济、国家安全与对外事务，统一领导国家发展。省级政府承担区域性协调与下行政策执行；地市级和县级则更加贴近民众，负责本地建设与日常管理；乡镇政府作为国家治理在基层的末端，直接服务于广大农村和社区人口，是国家政策与服务落地的关键环节。

政府运作的层级化与行政体系

这种分层治理结构不仅有助于因地制宜地推行政策，还可以有效应对差异化的发展需求。例如，东部沿海大城市的市级政府会比西部县市拥有更大经济体量和复杂职能，而西部县域则更侧重基础设施和民生保障。同样，乡镇政府作为“神经末梢”，承担着社会管理、公共服务以及应对突发事件的重要角色，是推进农村振兴和基层治理现代化的直接力量。

政府与国有企业的关系

中国政府体系的一个重要特点，是与大批国有企业（国企）的紧密联系。国家通过持股、政策引导等手段，对能源、电信、交通、建筑等关键领域的骨干企业进行直接或间接管理。例如中国石化、国家电网、中国建筑、中石油、中国移动等央企，不仅肩负着盈利任务，更服务于国家重大经济战略和社会责任。

这种“政府+国企”的模式在全球范围内具有较强的独特性——政府既制定行业规则，又通过控股国企参与市场运作，实现经济效益与公共目标的结合。

例如，中国高铁的发展离不开中国中车、铁总等大型国企。它们在国家统一的战略指导下，围绕技术创新、标准制定、全球市场拓展进行协同运作。不仅如此，金融危机或经济下行期，国有企业往往成为政府调控经济、稳定就业和投资的重要实体工具。例如，2008年全球金融危机后，国有企业在扩大投资、拉动经济增长中发挥了“压舱石”作用。

此外，部分国企还承担着社会责任，如推动区域均衡发展、科技攻关、保供稳价等，这一点在基础设施、粮食能源保供、应急物资生产等方面表现尤为突出。

政府与私人机构的区别

这一区别不仅决定了机构的主要目标（公共利益vs.私人利润），也影响了其运行方式、决策过程和责任类型。政府机构强调为社会整体福祉服务，而私人机构则专注于股东和投资者回报。

广义上，政府还包括各级事业单位（如公立医院、学校）、某些政策性、监管性机构以及通过代理制和外包方式受政府委托执行部分公共事务的社会、市场组织。这些实体虽不完全等同于行政机关，但也构成了政府职能体系不可分割的一部分，共同支撑着国家治理体系和能力现代化。

政府经济活动的主要类型

现代政府的经济活动可以分为以下几个主要类别：

建立法治框架

政府最基本的职能是建立和维护市场经济运行所需的法律制度。没有完善的产权保护制度，就不会有人愿意投资；没有合同执行机制，就难以开展正常的商业活动。

中国在这方面的进展显著。2020年1月1日实施的《外商投资法》，为外资企业提供了更好的法律保护。2021年1月1日实施的《民法典》，进一步完善了产权保护制度。

直接生产经营活动

政府直接参与经济生产的领域主要包括：

对私人经济活动的影响

政府通过多种方式影响私人部门的经济活动：

补贴政策：比如新能源汽车购置补贴，有效推动了行业发展。2024年中国新能源汽车产销继续增长，全年 新能源汽车销量约 1,286.6 万辆，创历史新高，仍居全球第一。

税收政策：通过调整税率和税收优惠政策，引导资源配置。小微企业所得税优惠、研发费用加计扣除等政策，都发挥了重要作用。

监管政策：从食品安全监管到互联网平台治理，政府监管影响着各行各业的发展。

政府采购

政府采购是政府支出的重要组成部分，不仅关系到政府自身职能的实现，也对社会经济发展起着重要推动作用。政府采购主要包括货物采购、工程采购和服务采购三大类，涵盖了从办公设备、医疗器械、信息技术，到道路桥梁建设及社会服务等多个领域。2022年，中国政府采购规模约4.7万亿元，占GDP的比重约为3.9%。大规模的政府采购不仅带动了相关产业发展，也提高了公共服务的质量与效率，同时助力中小企业、创新企业获得更多市场机会。

政府采购还具有规范市场秩序、推动绿色低碳发展等现实意义。例如，近年来政府采购大力支持节能环保产品、绿色建材、国产创新医疗器械等产品的推广应用，带动了全社会绿色转型和创新能力提升。此外，政府采购过程中越来越强调公平竞争、信息公开透明和社会监督，持续提升廉洁水平和业务规范化程度。

收入再分配

通过转移支付、社会保障等方式，政府发挥着收入再分配的重要功能，从而缓解贫富差距、实现社会公平，保障弱势群体的基本生活和医疗需求。中国的收入再分配体系主要包括社会保险、社会救助、专项转移支付等多种形式。财政转移支付不仅在中央和地方政府间实现区域财力均衡，还为欠发达地区提供了必要的资金支持，有效促进了公共服务均等化与区域协调发展。

近年来，伴随经济社会的发展，收入再分配力度不断加大，社会保障覆盖面持续扩大。以2022年为例，基本养老保险参保人数超10亿人，基本医疗保险参保人数达13.65亿人，切实保障了绝大多数居民的基本权益。失业保险和最低生活保障对处于暂时困境的群体提供了稳妥的兜底保障，脱贫攻坚投入则有力推动了贫困人口的全面脱贫。

衡量政府经济规模

政府支出的增长趋势

让我们通过最新数据和图表，更直观地了解中国政府支出的变化以及其背后的宏观背景和影响：

从图表可以看出，中国政府支出占GDP的比重总体呈现上升后渐趋回稳的态势。1978年改革开放初期，政府支出仅占GDP的12.5%，此后随着经济社会的不断发展，人民生活水准提升，对公共服务与社会保障的需求增长，政府支出比重也同步提升。在全球金融危机（2008年）及新冠疫情应对（2020年）等特殊时期，政府通过加大财政支出有效平抑了经济波动，保障社会基本稳定。2023年，政府支出占GDP比重为21.4%，保持在国际中等水平。随着经济转型升级和高质量发展目标的推进，政府支出的重点不断向基础设施与民生领域倾斜。

政府支出的增长不仅反映财政扩张，更体现出政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的不断加强。财政支出已成为经济稳定和促进社会公平的重要支撑。

政府支出结构的变化

近几年，中国政府支出结构持续优化，向民生和社会保障倾斜。教育支出和社会保障支出比重继续保持高位，支撑“科教兴国”和“共同富裕”战略。医疗卫生支出逐年增长，有效提升居民生活质量，助推社会公平目标的实现。而一般公共服务、国防、公共安全等传统支出领域比重总体稳定，“其他”类投入则进一步强化科技创新、生态环保等面向未来的重点内容，显示政府积极应对人口老龄化、可持续发展等挑战的战略取向。

同时，随着预算管理改革推进，财政资金使用更加透明、规范，有效提升了公共资源配置效率。

政府收入来源

中国政府收入结构持续保持多元化，主要包括税收收入、政府性基金收入及非税收入等。其中，税收收入始终是政府财政的最主要来源，保障着国家和地方的基本支出和公共服务。近年来，随着经济结构调整和财政管理改革，不同收入渠道的权重和结构也在不断变化，反映出中国财税体制迈向现代化治理的趋势。

税收结构

税收是中国政府收入的核心组成部分。2024年，全国税收收入约为21.97万亿元人民币，占全部财政收入70%以上。现行税收体系涵盖流转税、所得税、财产税、资源税、行为税等主要类别，其中，增值税、企业所得税和个人所得税是财政收入的“三驾马车”，对财政收入增速和稳定性具有决定性作用。

从上图可以看出，增值税长期居各税种之首，2024年达到6.667万亿元，得益于持续的经济复苏和消费活跃。企业所得税和个人所得税保持稳步增长，分别反映企业盈利能力及居民收入提升。2019年后，个税改革（起征点提高、专项附加扣除等）仍在持续释放红利，推动收入分配更加公平合理。

与此同时，消费税、关税、资源税等也在支持绿色转型和保障国家重点产业发展方面发挥着日益显著的作用。近年来，随着环境保护税和资源税改革深化，地方政府的可持续财政基础得到进一步拓展。

中央与地方财政关系

自1994年分税制改革以来，中央与地方在财政收入分配方面形成了较为清晰的权责格局。中央政府主要掌握具有全国性和宏观调控意义的税种，而地方政府则更多依赖本地经济活动和社会服务。增值税、企业所得税、个人所得税等“共享税”按比例在中央和地方之间分配，实现纵向财政平衡。

2024年，中央持续加大对地方的转移支付，通过均衡性和专项转移支付缩小地区发展差距、保障基本民生和重点领域投入。同时，地方政府积极推进财税体制创新，包括房地产税、消费税等改革，着力增强自身“造血”功能。

政府性基金收入

除税收外，政府性基金收入也是中国财政的重要组成部分。这类收入主要用于特定公共项目及基础设施建设，如土地出让、彩票公益金、专项建设基金等。2024年，土地出让收入依然占据主导，但受房地产市场持续调整影响，其占比和增速明显放缓。

土地出让收入依然是地方政府融资的重要渠道，2024年为4.9万亿元，同比有所下降。地方政府正积极探索多元化收入来源，以应对“土地财政”可持续性压力。

同时，政府还通过行政事业性收费、国有资本经营收入、罚没收入、投资收益等取得非税收入。2024年以来，随着财税体制改革推进，非税收入的规范管理和透明度持续提升，进一步丰富政府收入结构、保障公共服务供给。

财政赤字与政府债务

中国的财政平衡状况

近年来，面对复杂多变的国内外形势，中国政府通过适度扩大财政赤字，为经济稳增长、防风险、促民生等提供了重要支撑。特别是在应对新冠疫情冲击、推动经济复苏过程中，积极的财政政策更加凸显。

数据表明，2020年由于疫情冲击，财政赤字率创下近年来新高，随后逐步回落；但整体仍处于国际上可接受的安全区间范围之内。适度的赤字安排有助于平滑宏观经济波动，保障重大工程和民生项目的正常推进。

政府债务水平

截至2022年底，中国政府债务余额约为50.5万亿元，负债率约46.5%。债务既包括中央政府债务，也包括地方政府债务。随着这些年基础设施投资和抗疫等专项支出的增加，地方政府债务增长较快，但整体风险仍可控。

为防范政府债务风险，近年来中央加强了地方政府债务管理，限制地方违法违规举债，推动地方债务的规范透明，同时支持通过“债务置换”、“专项债”等方式缓释风险和优化债务结构。

国际债务水平比较

中国政府债务占GDP比重在全球主要经济体中处于较低水平，对比国际经验具有一定“安全边际”。下图展示了2022年部分经济体政府债务水平的对比：

可以看出，日本、意大利、美国等发达国家政府债务占GDP比重远高于中国，主要原因包括社会福利支出较高、老龄化进程加快等。中国“积极但可控”的财政方针，使债务水平保持在合理区间，这为未来应对外部冲击、加大逆周期调节等预留了空间。

总体上，合理的财政赤字和债务安排，有助于应对经济周期波动，稳住宏观经济基本盘。但未来仍要统筹发展与安全，强化财政可持续性，强化政府债务监管和风险预警，积极推动财政体制机制创新，实现高质量发展目标。

政府规模测量的复杂性

衡量政府的经济规模并非只看账面数字。除了常规财政收支，还需关注政府在引导基金、政策性银行、国有企业等领域的“隐性”作用，这些间接经济活动虽未全部反映于预算中，却对整体经济活动影响深远。

只用“政府支出占GDP比重”难以真实反映实际规模。更全面的衡量方式应结合政府相关就业人数、国有成分占比、政策支持等多项指标。不少经济体即便财政支出占比较低，但政府通过国企或政策工具间接介入经济，效果同样显著。

政府的角色会随经济阶段、社会需求和外部冲击而变化：比如在发展初期注重基建投资，成熟阶段重视社会保障和公共服务，面对危机又会加大干预和投入。在新兴产业、绿色转型等领域，政府的主动投入也日益突出。