政府生产商品和服务

政府在经济活动中扮演着重要角色，不仅要解决市场失灵问题，还需要决定是否直接参与生产。当市场出现失灵时，政府确实需要介入，但这并不意味着政府必须直接生产商品和服务。实际上，许多公共产品可以由私人企业生产，政府只需负责资金支持；同时，许多私人商品也可能由政府部门直接生产。

观察中国的实际情况，我们可以发现政府在某些领域确实占主导地位。例如，国家电网负责电力输送，中国邮政承担邮政服务，而教育系统主要由公立学校构成。在基础设施建设方面，高铁、地铁等重大交通项目通常由国有企业承担。

政府选择直接生产的领域通常具有两个共同特征。第一，这些领域往往缺乏有效竞争环境。我们知道，市场要发挥效率作用，需要充分的竞争条件。但在某些行业，比如电力输送、自来水供应等，由于基础设施的巨大投入和网络效应，自然形成垄断格局。

第二个特征是公共利益具有多重维度。纯粹追求利润最大化的私人企业可能无法充分考虑这些广泛的公共目标。这就是为什么中国不会将国防建设完全外包给私人公司，虽然可以采购武器装备，但不会说“请某家私人公司来管理我们的军队”。同样，教育系统也承担着传承文化价值观和培养国家认同感的使命，这些目标超出了单纯的知识技能传授。

---

自然垄断与政府生产

自然垄断的经济学原理

自然垄断是政府直接生产私人商品最重要的经济学依据。当某个行业存在规模递增收益时，即生产规模扩大会使平均成本持续下降，经济效率要求该行业只能有少数几家企业运营。如果规模经济效应强到只适合一家企业运营，我们称之为自然垄断。

在城市供水系统中，供水的主要成本在于铺设管网，一旦管道铺设完成，为新增用户供水的边际成本相对较低。如果一个城市同时存在两套供水管网，显然是资源浪费。同样的道理也适用于电力输送、燃气供应和有线电视网络。

从图中可以看出，自然垄断企业面临下降的平均成本曲线。经济效率要求价格等于边际成本（Q0点），但这会导致企业亏损，因为此时边际成本低于平均成本。如果政府要求企业实现收支平衡，企业只能在需求曲线与平均成本曲线的交点（Q1）运营，这被称为零利润点。

沉没成本的重要影响

理论上，即使行业中只有一家企业，只要存在有效的潜在竞争威胁，该企业也必须按平均成本定价。但现实中，沉没成本的存在改变了这种情况。沉没成本是指企业退出行业时无法回收的成本，比如研发投入、专用设备等。

中国的高铁建设就是一个典型例子。建设高铁需要巨额的轨道、信号系统和车站投资，这些投资一旦完成就无法转作他用。正是由于这些沉没成本，使得在建企业与潜在进入者处于不对等地位，从而为垄断定价提供了可能。

多产品自然垄断的定价策略

许多自然垄断企业提供多种服务，这就产生了如何在不同产品间分配成本的问题。中国邮政就面临这样的挑战：向北京市区投递邮件的成本明显低于向西藏偏远地区投递的成本，但邮政服务通常采用统一价格。这实际上形成了交叉补贴：城市用户补贴了农村用户。

经济学理论告诉我们，为了最小化总体效率损失，应该对需求弹性较小的商品征收相对更高的价格。这类似于最优税收理论：对需求缺乏弹性的商品征税，能够减少消费扭曲。

---

监管与私有化的选择

自然垄断行业由于规模经济导致市场只容得下一家企业，若任其私人垄断，往往价格高、产量低，对社会福利不利。为此，政府可采取多种应对策略：

1. 公有化
   政府可选择直接拥有和经营自然垄断企业，如自来水、轨道交通、电力等行业。在这种模式下，政府企业的目标不仅包括成本回收，还强调公共利益，例如普遍服务和价格平稳。

2. 价格监管
   政府允许私人企业运营，但通过设定价格上限、收益率上限等方式限制其定价能力，防止其滥用垄断地位。例如，电信、煤气以及电力等行业普遍采用这种监管模式。在中国，这一思路在电信和能源行业改革中表现突出。起初，邮电部统一负责电信业务，后拆分成中国电信、中国移动、中国联通等企业，通过引入价格监管和服务质量标准，推动了市场公平性和效率提升，并鼓励有限的竞争。

3. 补贴和合同
   对于市场上难以盈利但社会需要的服务，政府可以向企业提供补贴或通过招标签约承包：比如农村邮政、偏远地区公交等。这使社会基本服务得到保障，同时保留一定效率激励。

4. 混合监管模式
   在许多国家也探索了公私合营、特许经营和管制竞争相结合的方式，通过动态调整监管规则应对市场变化。这种灵活模式有助于应对快速技术进步或需求变化。

当然，监管方案并非万能，它也面临诸多挑战和风险。例如，美国加州电力市场改革的失败便是警示：2000年初，部分企业（如安然公司）通过操纵市场规则制造人为短缺、套利，导致电力价格剧烈波动和社会不满。只有在重新加强政府监管后，市场秩序才逐步恢复。监管者往往处于"信息不对称"和"监管俘获"的两难，需要严格信息披露、加强独立监管能力，并不断完善相关制度。

中国在市场化改革过程中正不断总结教训与经验——既要防止垄断企业牟取暴利，也不能令监管过度抑制创新活力。国际经验表明，公开透明的监管环境、中立高效的执行机关和科学灵活的政策调整机制，是推动自然垄断领域社会福利提升和行业进步的关键。

---

政府失灵的根源分析

政府在经济活动中发挥着重要作用，但与市场失灵相对应，政府自身也存在“政府失灵”的问题。了解其根源有助于合理权衡政府与市场之间的边界。

下表归纳了政府失灵的四大根源及相关实例：

信息不完全与复杂性

政府面临的第一个根本性限制是信息不完全和政策环境复杂性。现实世界中，政策制定者无法完全掌握所有相关信息，包括市场需求、未来变化、社会偏好以及技术进步。例如在中国医疗保险改革中，尽管具备大量数据和前期调研，政府依然难以准确预测医保覆盖面扩大后医疗费用的增长速度，或新的医疗技术带来的费用压力。此外政策往往涉及多重目标（效率、公平、可持续性），它们之间可能存在取舍关系。这些都导致政策目标与最终实际效果之间常常存在偏差。

信息的局限不仅表现在决策之初，也体现在实施和反馈过程中。如财政支出对经济增长的影响，往往需要多年时间才能全面显现，而在短期内难以评估成效。这种滞后和不确定性进一步加剧了政府失灵的可能。

对市场行为的有限控制

政府的第二个主要限制在于难以精确控制市场主体对政策的反应。即使设定了详细的价格标准、服务规范或补贴机制，企业和个人的行为仍会出乎预料地调整以规避管制或追求私利。例如在医疗领域，虽然政府能规定医疗服务费用，但患者频繁就诊、过度医疗等行为仍难以彻底杜绝，医生与医疗机构可能会为了获取更多收入而增加开药量或频次。此外，补贴政策常常因“寻租”现象而被市场参与者扭曲用途，导致效率损失。

这类问题在其他领域也广泛存在。价格管制可能导致市场短缺或黑市交易，产业补贴有时会导致不合理的资源配置。例如：2021年部分地区实行电价管制后出现拉闸限电和黑市交易现象。因此，政策制定和实施需要不断在控制与激励之间寻求平衡，但很难完全消除这些不受控的市场反应。

官僚体系的局限性与激励扭曲

第三个限制源自庞大的官僚体系。虽然政策由中央部委制定，但具体执行依赖于各级政府及其机构。由于下级部门在执行时拥有相当大的自由裁量权，因此实际措施可能因地区差异而产生不同效果。例如某些地方政府可能根据本地利益调整细则，甚至降低执行标准以减少自身负担。

官僚体系内部对激励问题较为突出。公务员不仅面临政策目标的压力，还会受到晋升、绩效考核等多重因素影响。如果考核体系侧重短期消极指标（比如减少投诉），官员可能会“选择性执行”政策，避重就轻，甚至出现“数字造假”等失真行为，导致资源浪费。例如2014-2016年中国某些地区扶贫项目被查出财务数据与实际不符，部分资金被挪用。

政治过程的制约与短视行为

最后，政治过程也是政府失灵的重要来源。民主政治中，代表们往往有动力服务于特殊利益集团，因为这些集团能够提供资金和选票支持。政策制定过程因此容易被利益集团影响，导致某些领域获得过度保护或补贴，而公共利益被边缘化。同时，公众对政策的理解往往停留在表层，缺乏对复杂结构性问题的深入认识。例如在社会保障、环境治理等领域，选民更偏向于接受“简单直接”的解决方案，却忽略背后的成本和长期影响。

此外，“旋转门”现象——即政治人员和官僚频繁在公职与私人部门之间流动——带来的利益冲突越发明显。这容易导致公共政策被少数团体劫持，或者制度漏洞被相关人员利用，损害社会整体福祉。例如，美国农业与能源政策曾因游说团体影响，长期维持高额补贴，最终被学者归类为政府失灵典型。

综上来看，政府失灵主要源于信息不完全与环境复杂性、对市场行为的有限控制、官僚体系的激励扭曲，以及政治过程中的利益博弈和短视取向。在公共政策设计和执行过程中，需要格外关注这些根本约束，同时借鉴透明信息披露、绩效评估与独立外部监督等机制来缓解政府失灵问题，提高政策有效性和公众信任度。

---

公私部门效率比较

效率差异的实证

比较公私部门的效率并非易事，因为它们往往在不同领域运营，面临不同约束。中国邮政必须服务全国各地，而私人快递公司可以选择最有利可图的市场。在教育领域，衡量投入（学生质量）和产出（测试分数只能反映部分成就）都存在困难。

尽管如此，一些比较研究提供了有益启示。法国的公共企业长期被视为效率典范，法国电力公司通过标准化核电站设计大幅降低了成本。中国的社会保险管理成本不到缴费总额的1%，而私人保险公司的管理和销售成本往往高达保费的30-40%。

公共部门效率低下的组织原因

公共企业效率相对较低有其组织层面的根源。首先，公共企业通常面临“软预算约束”，即使出现亏损也不会破产，损失会由政府财政弥补。这削弱了降低成本的激励。

其次，公共部门在人员管理方面受到更多限制。为防止公职人员滥用职权损害纳税人利益，建立了严格的公务员制度。这些制度虽然保障了公平性，但也带来了僵化：解雇不称职员工很困难，高薪聘请优秀人才也受到限制。

采购方面的限制同样影响效率。为防止腐败，政府采购需要详细的技术规格和公开招标。这种做法虽然保证了透明度，但也显著增加了成本。一件标准的文化衫可能需要几十页的技术要求，导致只有少数企业愿意参与投标。

预算制度的约束

政府机构在长期投资方面也面临特殊困难。航空公司可以为开发订票系统投资数亿元，因为它们能够进行长期规划。但政府的民航管制系统升级却面临困难，因为人大通常只能批准年度预算，无法保证多年期项目的持续资金供给。

---

新型组织形式的探索

政府公司化的实践

面对传统政府部门的效率问题，各国，包括中国，都在积极探索介于政府机构和私人公司之间的创新组织形式。这类组织一方面能够保持国家对重要资产和公共服务领域的控制权，另一方面又能在管理上引入企业的灵活性和市场化方式，提升效率和竞争力。

以国家电网、中国铁路等大型国有企业为代表，它们采用了公司制治理结构。这种结构允许建立董事会和经理层，实现“所有权和经营权分离”。在保持企业国有控股的同时，企业可以像私人公司一样追求财务自负盈亏，对外承担法律责任。实际上，截至2023年底，中国境内国有控股企业营业总收入已达81.4万亿元，利润总额4.7万亿元。许多国企在国际资本市场上市，仅以国家电网公司为例，其位列2023年《财富》世界500强榜单第3位，展现了公司化治理带来的运营规模和效率提升。

此类公司化国企通常通过销售产品和服务获取主要收入，如电力收费、车票等。例如，2022年中国国家铁路集团实现运输收入1.13万亿元。公司化企业在人员聘用、薪酬制定、采购合同、项目投资等诸多管理环节拥有较大的自主权——据财政部数据显示，部分特大型央企高管年薪能够达到市场化水平，远高于传统事业单位，显著增强了对高端管理和技术人才的吸引力。此外，公司化企业需要编制独立的财务报表，接受审计，政府补贴和政策性支出趋于透明化、规范化。根据2021年国务院国资委年报，国有企业信息披露和审计问题投诉率下降20%，说明监督力度和信息公开在逐年改善。

公司化改革不仅在基础设施、能源、交通等“传统”行业推进，也渐渐向医疗、教育、环境服务等领域渗透。例如，2020年全国有900多家公立医院完成改制，引入企业化运营模式，部分高校也设立校办产业公司，实现服务自我造血和多元经营。虽然这些探索在实践中还会遇到体制掣肘和公共责任边界不清等难题，但总体来看，国有企业员工人均劳动生产率持续提升，仅2022年中央企业人均产值超过170万元，公司化改革已为提升效率、增强透明度提供了新路径和可观成效。

绩效导向组织的发展

除了公司化，更强的绩效导向管理理念也在政府部门内部扩展。传统政府部门多以编制和程序为基础，绩效考核和激励相对薄弱。近年来，各级政府部门不断尝试引入量化指标衡量工作产出、服务质量和社会效果，推动“以结果为中心”的管理转型。例如，国家知识产权局2022年将发明专利平均审查周期缩短至16.5个月，审查准确率达到96%；杭州市政务服务上线“最多跑一次”改革后，98.6%的行政审批事项实现一次办结，群众满意度连续四年超过95%。

但绩效考核并非没有挑战。公共部门的目标通常多元且复杂，不容易用单一数字加以衡量。以专利审查为例，既要高效审批，又要保证质量，如果只盯时间，可能牺牲准确性。再如公安、环保等领域，其最终社会价值的评估很难脱离公众主观感受和多重目标权衡。另外，部分绩效数据采集和评估机制尚不健全，考核标准变动频繁，容易带来简单化甚至形式主义——据中国行政管理学会调研，2023年有近28%的受访公务员认为绩效考核流于形式，尚需进一步完善。

为克服这些难题，越来越多的公共组织尝试将多维度或者平衡计分卡体系引入绩效管理，例如结合服务对象满意度、成本效益、社会影响等评价指标，促进激励与问责机制的有效结合。截至2022年底，上海、深圳等地绩效考核结果已与部门资源配置、职位晋升直接挂钩，部分区县采用市民满意度调查，绩效优良部门在预算分配上优先获得增长，有效增强了绩效导向。

公私合作的新模式

近年来，公私合作伙伴关系（PPP, Public-Private Partnership）已在中国及全球范围内成为基础设施和公共服务领域的重要创新。PPP模式强调政府与企业之间基于合同协作，共同分担项目投资、建设、运营和风险，兼顾公用事业普惠性和企业效率优势。

在实际操作中，PPP常见形式有“建设-运营-移交”(BOT)、“委托运营”、特许经营及股权合作等。政府通常提供土地、政策保障和一定风险补偿，企业则负责资金筹集、工程建设和后期运营。这样不仅缓解了地方政府财政压力，还带动了大量社会资本投入。据财政部数据显示，自2014年起全国累计入库PPP项目可达10470个，投资总额超16万亿元。仅2022年PPP新签合同额累计超过1.8万亿元，在新型基础设施、生态环保、水利、城市市政等领域广泛应用。

中国在高速公路、污水处理厂、垃圾发电、轨道交通等诸多领域已积累了大量PPP实践案例。例如，北京地铁4号线采用PPP模式，总投资超过150亿元，项目建成后平均客运量达每日70余万人次；广州的垃圾焚烧PPP项目单座日处理能力达5000吨，有效补足了城市公共服务短板。然而，也有不少PPP项目因合同设计不完善、信息披露不足、利益分配不均等原因未达预期，据《2022中国PPP市场发展报告》，约12%的项目面临调整、中止或退出风险。

因此，PPP的可持续发展高度依赖于合同文本的科学设计、政府与企业之间的信任与协商、及时透明的信息披露，以及有效的第三方监管机制。只有明确责任分担、建立风险补偿与收益共享机制并形成稳定预期，才能实现社会、企业和政府三方的共赢目标。

---

政府生产角色的发展共识

当前，对于政府在生产中的角色已经形成一些基本共识。政府通常不应直接生产普通的私人商品，这一点得到广泛认同。但对于国防等核心公共服务，政府也不应完全私有化。即使在这些领域，政府也可以向私人承包商采购特定的产品和服务。

反对进一步私有化的声音主要基于几个考虑。首先是价格担忧：私有化可能导致价格上升到市场水平，消除隐性补贴。其次是效率考虑：如果现有的政府企业运营效率较高，“没有坏就不要修”的原则建议维持现状。

还有人担心，私有化后更广泛的公共目标可能无法得到充分追求。对于监狱、福利机构、学校等涉及重要社会功能的部门，私有化的风险尤其需要谨慎评估。

最终，选择何种组织形式需要综合考虑效率、公平和其他社会目标。重要的是认识到，不存在适用于所有情况的万能解决方案。对于特定国家在特定时期的特定问题，需要找到最适合的制度安排。这正是公共经济学持续发展和创新的动力所在。