
在现代住房市场中,政府通过一系列多样化的政策工具以满足不同收入群体的住房需求,实现“住有所居”的政策目标。正如孔子所言:“安居乐业”,住房不仅关乎基本生存需求,更关乎社会成员的福祉与尊严。孟子也强调“居者有其屋”,表达了社会对稳定、体面居住环境的共同追求。这些儒家理念与现代住房政策目标高度契合。
近年来,随着城市化进程加快和居民生活水平提升,中央及各级政府持续加大对住房保障的投入。根据2023年底的数据,全国住房保障相关资金总投入已超过3500亿元/年,涵盖保障性住房新建与改造、租赁补贴、住房公积金、棚户区改造和旧城更新等多项计划。特别是“保障性租赁住房”和“共有产权住房”等新型政策不断推出,提升了住房保障的精准性和覆盖面。2024年,住房租赁市场进一步受到政策支持,激励社会资本参与,预计保障性租赁住房新供给将突破120万套。
同时,通过房贷利息抵扣、首套房购房契税优惠、二套住房差异化信贷等税收和金融政策,政府每年减少税收收入超过1200亿元。这类政策主要惠及中高收入及改善性住房需求家庭,促进住房市场的平稳发展,也被用作拉动经济和维护金融体系稳定的重要手段。
住房政策正逐步向“租购并举、因城施策、精准保障”方向转型。“十四五”规划明确要求建立完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,切实缓解新市民、青年人和低收入家庭的住房困难。同时,更多城市试点推行住房保障“积分制”、公租房家庭动态管理、老旧小区改造等创新机制,为提升居民居住幸福感和推动城市健康发展提供了有力支撑。
截至2023年,我国约有1400万户家庭居住在各类保障性住房中。政府在保障房方面的支出包括:运营补贴约1500亿元(用于弥补租金收入与运营成本的差额)和建设投资约2100亿元(用于新建、改造和维护)。
这些保障房由各地住房保障部门管理,执行国家统一的准入和租金标准。承租家庭支付的租金通常不超过家庭收入的30%。近年来,政策重点从新建转向存量改造和品质提升。
我们运用消费者选择模型来分析保障房对低收入家庭的影响。假设某个低收入家庭月收入8000元,住房服务的价格为每单位10元。
在上图中,家庭初始选择在点i,消费300单位住房服务,成本3000元,剩余5000元用于其他消费。
假设典型保障房提供540单位住房服务,租金为2400元(家庭收入的30%)。这为家庭预算集合增加了新选择点j:540单位住房服务,只需支付2400元,剩余5600元用于其他消费。接受保障房后,家庭在住房和其他消费方面都有所增加,福利水平提升。
保障房对承租家庭的价值可以通过等效现金补贴来衡量:多少现金能让家庭达到与保障房相同的福利水平?
通过分析发现,如果给予家庭2000元现金补贴,可以达到与保障房相同的福利水平。而政府提供保障房的实际补贴为3000元(5400元市场价值减去2400元租金)。这意味着保障房价值约为补贴金额的67%。
相比市场化建设,保障房成本更高,主要原因包括:
根据研究,我国保障房的生产效率系数约为0.6,即生产成本约为市场价值的1.67倍。以上述例子,如果政府花费9000元建设市场价值5400元的保障房,那么保障房项目的预算成本为6600元(9000元建设成本减去2400元租金收入)。
保障房的投入产出比如何? 每套保障房让承租家庭获得相当于2000元现金的福利,而政府补贴为6600元,因此投入产出比为0.30(2000元÷6600元)。
除了直接建设保障房,政府还通过补贴私人开发商的方式增加保障房供给。在我国的经济适用房和限价商品房项目中,政府向开发商支付市场价格与保障家庭承受价格之间的差额。
例如,某经济适用房项目市场价格为每月5000元,符合条件家庭收入8000元。家庭支付2400元(收入的30%),政府补贴2600元,总计5000元。
通过购房补贴和税收优惠,政府与开发商签署长期合约,保证符合条件家庭能够以可承受价格获得住房。2023年,约150万户家庭通过各类住房补贴项目获得住房保障。
虽然私人住房补贴比直接建设保障房更有效率,但补贴后的住房市场价值仍低于生产成本。根据研究,补贴私人保障房的生产效率系数在0.65到0.85之间,中位数约为0.75。
2016年起,我国对保障房建设实施税收优惠政策。符合条件的保障房项目必须满足以下条件之一:
开发商可获得项目总投资9%的年度税收抵免,最长10年。例如,某保障房项目总投资10亿元,年度税收抵免9000万元,开发商联邦税负相应减少。
截至2023年,该政策已支持建设约80万套保障房。但由于政策复杂性和投资风险,投资者要求相对较高的回报率。2022年数据显示,每1元政府税收减免仅产生约0.68元的住房价值,效率与直接建设保障房接近。
政府住房补贴是否真正增加了住房总量?补贴住房会对非补贴住房市场产生“挤出效应”,使净增长量远小于补贴住房数量。
上图显示了住房补贴对非补贴市场的影响。初始均衡价格50万元,数量300万套。政府补贴产生100万套新房后,100万户家庭退出非补贴市场,需求曲线左移。过量供给导致价格下跌至45万元,均衡数量降至220万套。非补贴住房减少80万套,部分抵消了住房补贴效果。
非补贴住房数量减少的原因包括:
更多退市:价格下跌降低了出租收益,更多房屋退出租赁市场或改作他用。
滤失放缓:低端住房价格相对中端住房价格下降,业主减慢房屋品质降级速度,投入更多维护资金保持在中等档次。
研究表明,长期来看,补贴住房对非补贴住房的挤出比例至少为三分之一,"最佳估计"为一对一完全挤出,即住房补贴长期内并不增加住房总量。

相对于供给侧政策,需求侧的住房租赁补贴让低收入家庭获得购房券或租房券,自主选择住房消费。类似食品券,住房券让受助家庭自行做出消费决策。
2023年,约180万户家庭获得住房租赁补贴,预算支出约800亿元。住房券家庭必须居住在符合最低品质标准的房屋中。住房券面值基于家庭收入和当地市场租金确定,计算公式为:
当地市场租金定义为该城市租金的第45百分位数(45%的住房租金低于此水平)。
继续使用前面的例子:家庭收入8000元,住房服务价格每单位10元,市场租金5400元(540单位住房服务)。住房券面值为3000元(5400元 - 0.30 × 8000元)。
住房券将家庭预算线向右移动3000元。新的效用最大化选择点为v,住房消费从300单位增至400单位,其他消费增至7000元。家庭将住房券的三分之一用于住房,三分之二用于其他消费。
相比保障房选择点j,住房券实现了更高的效用水平,因为住房券提供了更多选择空间。如果家庭在住房上的最优支出至少为3000元,住房券就等同于3000元现金转移。
住房券对不同住房档次市场产生连锁反应。考虑一个有两个收入群体(低收入和中等收入)和三个住房品质等级(低档、中档、中高档)的城市。所有低收入家庭住在低档(300单位)或中档(400单位)住房,中等收入家庭住在中高档住房。
住房券计划将中档住房需求曲线右移,大多数受助家庭从低档市场转向中档市场。过度需求推高价格,直到新均衡点f,价格从40万元上涨至48万元。中档住房供给量增加40万套,原因包括:
从中高档市场更快滤失:中档住房价格相对中高档住房上涨,房屋更快地沿品质阶梯下滑。
向低档市场滤失放缓:中档住房价格上涨,业主更有动力维持房屋在中档水平。
住房券还通过滤失过程影响其他档次住房市场。中高档住房供给减少推高其价格,影响中等收入家庭。低档住房供给减少也推高价格,损害未获得住房券的低收入家庭。
研究显示,住房券使低收入住房价格上涨约18%,意味着低收入住房供给价格弹性较低(0到0.40之间)。中等收入住房价格上涨3.5%,高收入住房价格影响接近零。
2023年,联邦政府通过购房者税收减免减少税收收入1200亿元。购房者可从总收入中扣除房贷利息支出,每1元房贷利息将税负减少相当于家庭边际税率的金额。例如,边际税率28%的家庭,每1元房贷利息支出可减税0.28元。这是"税收支出"的例子——政府不是直接给购房者资金(支出),而是减少他们的税收。
家庭从房贷税收减免中的获益随收入增加而提高,原因有二:首先,在累进税制下,边际税率随收入增加,每1元房贷利息的税收优惠随收入增加。其次,住房需求随收入增加,富裕家庭房贷支出更大,因此扣除额更大。2023年,约65%的税收减免惠及收入超过20万元的家庭。
我们可用边际原理探讨房贷补贴的效率影响。需求曲线显示家庭对住房的支付意愿或住房的边际收益。10元水平线表示住房的边际社会成本(机会成本):社会每花1元住房投资,就要放弃1元用于其他资本投资(如工厂、机器、学校)。
社会最优住房消费水平显示为点e,边际社会效益等于边际社会成本,为200平方米。超过此水平的住房消费,边际效益低于机会成本,资金用于工厂、机器或学校更有效率。
房贷补贴造成资源配置低效,因为它在私人成本和社会成本间制造缺口。假设家庭边际税率28%,每1元住房支出减税0.28元,消费者净成本仅0.72元。边际私人成本7200元,住房消费增至242平方米。这在社会上属于无效率配置,违反边际原理:额外住房的边际效益低于机会成本10000元。社会在住房上支出更多,用于工厂、机器和学校的资金减少。阴影三角形显示过度住房消费造成的损失。
房贷补贴还造成倾向购房而非租房的偏向。考虑某城市,所有人住在相同房屋中,每套市场价值100万元。没有维护修缮费用,业主唯一成本是购房借款的利息支出。下表比较了“购房自住”与“租房”在无补贴与有房贷利息扣除条件下的基本经济情况:
房贷补贴导致所有权偏向:购房者可扣除利息支出,虽然未申报房屋收益,导致购房应税收入比租房低8万元,以28%税率计税单减少2.24万元,购房净获益2.24万元。因此,房贷补贴推动了所有权比率从1990年的约50%提升至现在约70%。
政府可通过两种方式消除购房税收偏向:
房贷补贴的理由何在?一种可能是内化邻里外部性。当我粉刷脱落的房屋或除草或以其他方式改善房屋外观时,社区看起来更美好,邻近房屋市值提升。
这种推理的问题在于,房贷补贴适用于住房消费的所有要素,而不仅是产生邻里外部性的外墙粉刷、除草等要素。第二种可能理由是鼓励购房以促进社区稳定。但税收减免集中在高收入家庭,补贴对中低收入家庭的购房激励相对较小。

抗战期间,国民政府建立全国房租管制体系,为租赁房产设定最高租金。上海是战后唯一保留房租管制的城市。1990年代,许多城市引入房租调控,包括深圳、广州、杭州和苏州。相对纯粹房租管制(固定最高价格),房租调控政策允许与通胀挂钩的年度租金调整,通常允许更大涨幅以抵消成本上升并保证投资“公平”或“合理”回报率。
某些租赁住房类型通常豁免调控,包括新房和高租金住房。一些调控政策允许价格达到特定水平后解除管制,另一些允许换租时不受限制地涨价。
上图显示纯粹房租管制的市场影响。初始均衡为点i,价格50万元,数量100万套。如果最高租金设定为40万元,供给量降至70万套,市场移至点s。需求量为120万套(点d),过度需求50万套。实际交易住房数量从100万套降至70万套。
房租管制降低了住房数量,减少了住房市场剩余,造成无谓损失——需求(边际效益)曲线与供给(边际成本)曲线之间从管制数量70万套到市场均衡数量100万套的区域(阴影三角形)。
房租管制的受益者是设法以人为低价获得管制住房的消费者。住户的收益因房租管制的三种响应而减少:
搜寻成本:过度需求导致空置率相对较低,找房时间更长,较高搜寻成本至少部分抵消较低价格的好处。
关键费:消费者间竞争可能将有效价格推高至管制价格之上。在一些房租管制城市,业主向租户收取大笔“买钥匙费”,另一些征收不可退还的押金。
品质下降:租赁住房价格降低减少了业主维护修缮房产的激励,住房品质下降。
房租管制的受损者是被政策挤走的家庭。房租管制降低了住房供给量,租赁房产转为其他用途(公寓或商业地产)或退出住房市场。此外,一个城市房租管制挤走的家庭推高其他城市住房价格,给房租管制城市外的人群造成成本。
业主在房租管制下遭受损失。允许租金下降减少了房产可获得的利润,降低房产市值。研究显示,业主损失约为消费者收益的两倍。
房租调控分析与纯粹房租管制分析的关键区别在于调控价格的灵活性,随通胀增长并可能随生产成本增长。此外,价格调控可能仅在特定租户居住期间适用,允许业主在每次换租时调整价格。结果,价格缺口(均衡价格减去调控价格)在调控下可能更小,对住房数量和品质的影响也可能更小。
对于低收入家庭,保障性住房政策通过政府直接提供住房,能够满足基本居住需求,但由于生产成本较高,且可选择住房类型较为有限,受助家庭的自主选择能力受到一定限制。住房补贴券政策则给予家庭更多的消费选择权,提高了选择的灵活性,但同时也可能推高整体住房需求,从而带来房价上涨,并对未获得补贴的家庭造成一定影响。
针对中高收入家庭,房贷利息抵扣政策(即购房税收优惠)能够刺激住房消费,促进购房,但其大部分利益往往被高收入群体获得,容易导致住房消费超出社会最优水平。房租管制政策则通过设置价格上限来保护现有租户利益,有助于抑制租金上涨,但同时会减少住房市场的供给,降低市场效率,并可能造成无谓损失。
值得注意的是,与严格设定最高租金的房租管制相比,房租调控政策在价格调整方面更具灵活性——调控价格可随通胀和成本变化而调整,这有助于减缓对住房数量和品质的负面影响。
综合来看,这些政策分析展现了不同干预手段在实现住房保障目标时的权衡。理解政府在住房市场中的作用,有助于设计出更为高效和公平的住房保障体系。