中国的行政权力体系

宪法规定的这些职权相互联系、相互配合，共同构成了中国特色社会主义行政权力体系的宪法基础。这个体系的最大特点是权力的人民性和法定性。人民性是指权力来源于人民，权力为人民服务；法定性是指行政机关的权力必须由宪法和法律明确规定，没有法律依据不能行使权力。

民主集中制是中国国家机构的组织和活动原则，在行政权力的行使中得到充分体现。一方面，行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，体现了民主原则。另一方面，在国家行政机关内部，实行首长负责制，下级服从上级，地方服从中央，保证政令统一，体现了集中原则。这种民主与集中的统一既保证了人民当家作主，又保证了国家高效治理。

一九五四年第一届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来总理在《政府工作报告》中对政府工作的性质和定位作了经典阐述。他指出，政府的一切工作都是为人民服务的，政府的一切权力都是人民给的，政府工作人员都是人民的勤务员，必须全心全意为人民服务。这个定位至今仍是理解中国行政权力性质的重要思想基础。

一九九九年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将依法治国、建设社会主义法治国家写入宪法，标志着依法行政原则正式上升为宪法原则。此后，国务院先后发布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》等重要文件，对依法行政提出了更加具体和明确的要求。依法行政已成为行政权力行使的基本准则。

行政权力体系的历史演变

理解当代中国的行政权力体系，离不开对其历史演变过程的认识。从一九四九年新中国成立到现在，中国的行政权力体系经历了建立、发展、曲折和完善的复杂过程。这个过程既有成功的探索，也有深刻的教训，为今天的制度建设提供了宝贵经验。

建国初期的探索与建立

一九四九年十月一日，中华人民共和国成立。由于全国政权刚刚建立，条件尚不成熟，无法立即召开全国人民代表大会。中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，代行宪法职能，并选举产生了中央人民政府委员会。

这一时期，国家最高行政机关是政务院。政务院在周恩来总理领导下，建立起初步的行政管理体系。政务院下设三十个部门，分别负责不同领域的行政管理工作。这个时期的行政权力体系带有明显的过渡性质，许多制度还在摸索之中，但基本的行政管理框架已经建立起来。

一九五四年九月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了《中华人民共和国宪法》。这是新中国第一部宪法，也是中国历史上第一部社会主义类型的宪法。宪法的通过标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。

随着宪法实施，政务院改组为国务院，成为最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。相比政务院，国务院的地位和职权有了明确的宪法依据，行政权力的行使有了更加规范的法律基础。

这一时期，行政权力的行使总体规范有序。国务院及其各部门按照宪法和法律规定，在各自职权范围内开展工作。地方各级人民政府也初步建立起来，形成了从中央到地方的完整行政体系，为后来的社会主义建设打下了良好制度基础。

曲折发展时期的教训

一九五七年之后，特别是一九六六年文化大革命开始后，国家政治生活出现了严重偏差。正常的国家机构运转受到严重干扰，人民代表大会制度遭到破坏，行政权力的正常行使也难以保证。

文化大革命期间，许多行政机关陷入瘫痪状态。从一九六四年十二月到一九七五年一月，长达十年时间里，全国人民代表大会没有召开过一次会议。国务院及其各部门的工作受到严重冲击，正常的行政管理秩序被打乱。一些重要政府部门被撤销或合并，大批政府工作人员受到冲击。在这种情况下，行政权力的行使既缺乏制度保障，也缺乏法律依据。

一九七五年和一九七八年虽然制定了两部新宪法，但由于当时的政治环境，这两部宪法未能真正体现人民代表大会制度的本质要求，也未能为行政权力的规范行使提供充分保障。

这一时期的历史表明，没有健全的法治，没有稳定的制度，行政权力就难以正常行使，国家管理就会陷入混乱。这个深刻的历史教训为后来的制度建设提供了重要启示。

改革开放时期的规范与完善

一九七八年十二月，中国共产党十一届三中全会召开，开启了改革开放的历史新时期。这次全会确立了以经济建设为中心的基本路线，明确提出要加强社会主义民主和法制建设。从此，中国的行政权力体系进入了规范化、法治化的新阶段。

一九八二年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法。这部宪法总结了建国以来特别是文化大革命的历史经验教训，对国家机构作了重要调整和完善。宪法恢复了国家主席的设置，明确了国务院的地位和职权，完善了行政权力的宪法基础。

现行宪法实施以来，根据改革开放和社会主义现代化建设的需要，又进行了五次修改。每一次修改都是在坚持根本制度不变的前提下，对具体制度作出调整和完善。这些修改使宪法与时俱进，为行政权力的行使提供了更加适应时代要求的宪法依据。

在宪法确立的框架下，国务院进行了多次机构改革。一九八二年以来，国务院已经进行了八次较大规模的机构改革。每一次改革都根据经济社会发展的新形势新要求，对政府职能进行调整，对机构设置进行优化，对工作机制进行完善。通过这些改革，政府职能逐步从计划经济体制下的全能型政府转变为社会主义市场经济体制下的服务型政府。

一九九七年，中国共产党第十五次全国代表大会明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。一九九九年，这一方略写入宪法。从此，依法行政成为行政权力行使的基本原则。国务院及各级政府开始全面推进依法行政，建设法治政府。

二零一八年，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案和监察法，建立了国家监察体制。这是国家监督制度的重大创新，也对行政权力的监督提出了更高要求。国家监察委员会的设立实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，为规范行政权力的行使提供了更加有力的监督保障。

当代中国的行政权力体系

当代中国行政权力体系呈现出层次分明、职责清晰的特点。从国家主席的礼仪性职权，到国务院的全面行政管理职权，再到各部委的专门职权，形成了完整的行政权力运行体系。理解这个体系的结构和运作方式，对于把握中国国家治理的特点具有重要意义。

国家主席职权

国家主席是中华人民共和国的国家元首，对外代表中华人民共和国。与一些国家的总统制不同，中国的国家主席不是行政首长，其职权主要体现为礼仪性和程序性特征。

根据宪法规定，国家主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定行使职权。这个规定的核心含义在于，国家主席不能独立作出决定，而必须在全国人大或全国人大常委会已经作出决定的前提下，履行相应的程序性职能。

在立法方面，国家主席公布法律。当全国人民代表大会或其常务委员会通过法律后，由国家主席签署主席令予以公布。这个公布行为本身不影响法律效力，因为法律效力来源于全国人大或其常委会的通过，但公布是法律生效的必要程序。公布法律的职权体现了国家主席在国家政治生活中的重要地位，也使得法律的颁布具有了国家元首的权威性。

在人事任免方面，国家主席根据全国人民代表大会的决定，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。这些任免决定都是全国人大已经作出的，国家主席的任免是对全国人大决定的正式确认和程序完成。国家主席还根据国务院总理的提名，任免国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

在荣誉授予方面，国家主席根据全国人大常委会的决定，授予国家勋章和荣誉称号。二零一九年，在庆祝中华人民共和国成立七十周年之际，国家主席授予了共和国勋章和国家荣誉称号。获得共和国勋章的有于敏、申纪兰、孙家栋、李延年、张富清、袁隆平、黄旭华、屠呦呦等八人。这些获奖者都是在各自领域作出杰出贡献的代表人物。

在外交方面，国家主席代表中华人民共和国进行国事活动。接受外国使节是国家主席的重要礼仪性职权。各国新任驻华大使在到任后，都要向国家主席递交国书，这是国际外交的通行做法。国家主席派遣和召回驻外全权代表，这些代表在国外代表中华人民共和国。国家主席还根据全国人大常委会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

在国家安全方面，国家主席根据全国人大或全国人大常委会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。这些都是国家面临重大危机时采取的非常措施，必须由最高国家权力机关作出决定，由国家元首正式宣布。

国务院行政管理职权

国务院作为最高国家行政机关，承担着国家行政管理的主要职能。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。总理领导国务院工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。

国务院的职权范围十分广泛，涵盖国家行政管理的各个方面。根据宪法规定，国务院行使十八项职权。

在立法和规范性文件制定方面，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。行政法规是国务院制定的规范性文件，其法律效力仅次于宪法和法律，高于地方性法规和规章。国务院每年都要制定大量行政法规，对经济社会生活的各个方面进行规范和管理。国务院还可以向全国人大或全国人大常委会提出法律案，参与国家立法工作。

在经济管理方面，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。每年三月召开的全国人民代表大会会议，都要审查和批准国务院提出的国民经济和社会发展计划和国家预算。国务院领导和管理经济工作和城乡建设，涵盖工业、农业、交通运输、商业、财政、金融等各个领域。在社会主义市场经济条件下，国务院的经济管理职能主要是宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理。

二零二零年新冠疫情发生后，国务院成立了联防联控机制，统一指挥协调全国的疫情防控工作。这个机制由国家卫生健康委员会牵头，包括三十多个部门参加，形成了强有力的组织领导体系。在疫情严重时期，联防联控机制每天召开新闻发布会，及时发布疫情信息，回应社会关切。通过全国上下的共同努力，疫情防控取得了重大战略成果，为保护人民生命安全和身体健康作出了重要贡献。

在社会管理方面，国务院领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。这些领域关系到国家的长远发展和人民的切身利益。国务院通过制定政策、分配资源、提供公共服务等方式，促进各项社会事业发展。

在改革方面，国务院近年来大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，简称“放管服”改革。这项改革的核心是转变政府职能，减少对市场的直接干预，激发市场活力和社会创造力。通过取消和下放行政审批事项，减少企业和群众办事的环节和成本，营造良好的营商环境。

在民族和宗教事务方面，国务院保护少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，保障各少数民族的合法权益，帮助少数民族地区发展经济文化事业。国务院还保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权益。

在外交和国防方面，国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定。国务院领导和管理国防建设事业，虽然军事指挥权属于中央军事委员会，但国防建设的许多方面，如国防工业、国防科研、兵役征集等，都需要国务院的组织和协调。

在机构和人事管理方面，国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性行政工作。国务院依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

国务院还有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。这一职权保证了国家行政管理的统一性，防止出现政令不一的情况。

部委专门职权

国务院下设若干组成部门和直属机构，分别负责不同领域的行政管理工作。这些部门在国务院统一领导下，在各自职权范围内依法行政。

外交部负责处理对外关系和外交事务。主要职责包括：执行国家对外政策，代表国家和政府进行对外交往，处理与各国的外交关系，维护国家主权、安全和利益。外交部在全球一百多个国家设有大使馆或领事馆，这些外交机构是中国与世界各国交往的重要平台。随着中国国际地位的提升和对外交往的扩大，外交部在维护国家利益、促进国际合作、参与全球治理等方面发挥着重要作用。

公安部负责全国公安工作。公安机关是人民民主专政的重要工具，承担着维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民人身权利和财产权利的重要职责。主要职责包括：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理交通、消防、危险物品；管理户口、居民身份证、国籍、出入境和外国人在中国的居留旅行等事务。公安机关实行统一领导、分级管理的体制，在国务院领导下，各级公安机关既接受上级公安机关的领导，又接受同级人民政府的领导。

财政部负责全国财政管理工作。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政管理直接关系到国家的经济安全和可持续发展。主要职责包括：起草财政法律法规，制定财政规章制度；编制年度中央预算、决算草案；组织实施预算执行；管理中央财政收支；制定和执行税收政策；管理国债和地方政府债务；参与宏观经济调控；管理政府采购；推进财政体制改革等。每年三月全国人大会议审议的预算报告和决算报告，都由财政部编制。

教育部负责全国教育工作。教育关系到国家的未来和民族的希望。主要职责包括：研究制定教育工作的方针政策；起草教育法律法规；规划协调教育改革发展；统筹管理各级各类教育；管理教育经费；指导各级各类学校的思想政治工作；规划指导教师队伍建设等。教育部大力推进义务教育均衡发展，促进教育公平，提高教育质量，为培养社会主义建设者和接班人作出了重要贡献。

行政权力的具体表现

行政权力的行使体现在国家政治、经济、社会生活的方方面面。从国内政治事务管理到外交和国防领域决策，行政权力都发挥着不可或缺的作用。理解行政权力的具体表现形式，有助于深入认识中国的国家治理体系。

内政领域行政权力

内政领域中，行政权力的表现形式多种多样，涉及立法参与、人事任免、行政立法、荣誉授予、刑罚裁量、公务员管理、国有资产管理等诸多方面。

全国人民代表大会会议的召集是国家政治生活中的重大事项。根据宪法规定，全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。每年三月，全国人大会议召开，会期通常为两周左右。会议期间，代表们审议政府工作报告、审查国民经济和社会发展计划、审查预算报告，讨论国家大政方针，选举和决定任免国家机关领导人员。这是全国人民行使国家权力的重要形式，也是观察中国政治的重要窗口。

国务院组成人员的任免体现了行政权力的人事管理职能。每届全国人大第一次会议都要选举产生新一届国务院总理，并根据总理的提名，决定国务院其他组成人员。在全国人大闭会期间，如果需要调整国务院组成人员，则由全国人大常委会决定任免。这种任免制度保证了行政领导班子的稳定性和连续性，也体现了人民代表大会对行政机关的监督。

行政法规的制定是国务院重要的立法性职权。行政法规是由国务院制定的规范性文件，用来执行法律规定和履行行政管理职能。行政法规的制定要经过起草、征求意见、审查、审议、签署公布等程序。国务院常务会议是审议行政法规草案的主要形式。国务院加强了行政法规制定的民主性和科学性，许多重要的行政法规草案都会向社会公开征求意见。

荣誉制度是国家表彰先进、弘扬正气的重要方式。国家设立了勋章和荣誉称号制度，对在中国特色社会主义建设中作出突出贡献的个人进行表彰。国家设有共和国勋章、友谊勋章、国家荣誉称号等。二零二零年，在抗击新冠疫情的斗争中，钟南山被授予共和国勋章，张伯礼、张定宇、陈薇被授予人民英雄国家荣誉称号。这些崇高荣誉的授予体现了国家对英雄模范人物的尊崇和褒扬。

《中华人民共和国宪法》：“特赦由全国人大常委会决定，由国家主席发布特赦令。”

新中国成立以来，我国进行过多次特赦。二零一五年，在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利七十周年之际，国家进行了特赦。这次特赦的对象主要是参加过抗日战争、解放战争等并获得相关勋章奖章的服刑罪犯，以及年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的罪犯等四类人员。

公务员管理是行政权力的重要内容。公务员是行政机关工作的主体，公务员队伍的素质直接影响政府的治理能力。国家通过公务员法和相关制度，对公务员的录用、考核、培训、晋升、奖惩等进行规范管理。国家加大了公务员管理制度改革力度，完善公务员分类管理制度，建立公务员职务与职级并行制度，激励公务员更好地履职尽责。

国有资产管理关系到国家经济安全和人民共同利益。国务院代表国家行使国有资产所有权，通过建立国有资产管理体制，确保国有资产保值增值。国务院国有资产监督管理委员会负责监督管理中央企业的国有资产，各级地方政府也设立相应机构管理本级国有资产。

外交和国防领域行政权力

外交和国防领域中，行政权力的行使关系到国家主权、安全和发展利益，具有特殊重要性。

外交政策的制定和执行是行政权力的重要体现。中国奉行独立自主的和平外交政策，坚持和平共处五项原则，致力于推动构建人类命运共同体。外交部在国务院领导下，负责具体外交工作。中国与一百八十多个国家建立了外交关系，参加了几乎所有重要的国际组织，签署了数千项国际条约和协定。

条约的谈判和缔结是外交工作的重要内容。重要的国际条约需要由全国人大常委会批准。二零零一年，中国加入世界贸易组织，这是新中国外交史上的重大事件。加入世贸组织的决定经过了艰苦的谈判和充分的国内准备，最终由全国人大常委会批准。加入世贸组织后，中国全面履行承诺，深度参与国际经济合作，经济实力大幅提升，也为世界经济增长作出了重要贡献。

承认外国政府是国家主权的体现。中国对外国政府的承认采取谨慎态度，坚持一个中国原则，反对任何形式的分裂活动。越来越多的国家承认中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，这体现了国际社会对一个中国原则的广泛认同。

外交豁免权是国际法的重要原则。根据维也纳外交关系公约和我国有关法律，外国驻华使节及其家属、外交信使等享有人身不可侵犯权、馆舍不可侵犯权、通信自由权等。这些豁免权的给予和适用由外交部负责管理。

国防建设和军队指挥涉及国家安全的核心利益。中央军事委员会负责领导全国武装力量，国务院在国防建设方面承担重要职责。国务院负责国防工业、国防科研、国防教育、国防动员、兵役征集等工作。中国国防和军队现代化建设取得重大进展，为维护国家主权、安全和发展利益提供了坚强保障。

《中华人民共和国宪法》：“在全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，由全国人大常委会决定；在全国人大常委会闭会期间，由国务院依照法律规定决定和发布。”

紧急状态期间，可以依法采取限制公民权利和自由的特别措施，以维护国家安全和社会秩序。

二零零三年，某地发现非典型肺炎疫情后，国务院迅速采取措施，启动应急机制，有效控制了疫情蔓延。这次抗击非典的斗争促使我国建立和完善了突发公共卫生事件应急机制，为以后应对重大疫情积累了宝贵经验。

重大建设项目的决策也是行政权力的重要体现。二零一七年，中共中央、国务院决定设立某国家级新区。这是继某经济特区和某新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。新区的设立对于疏解非首都功能、推动区域协同发展具有重要意义。

二零一八年，中央决定支持某地全岛建设自由贸易试验区，支持其逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。这是新时代推进改革开放的重大举措，赋予了改革开放新的重大责任和使命。

全国人大对行政权力的监督

人民代表大会对行政机关的监督是宪法确立的重要制度。这种监督既体现了人民当家作主的根本原则，也是保证行政权力依法行使的重要机制。全国人民代表大会及其常务委员会通过多种方式对国务院及其各部门进行监督，确保行政权力始终在宪法和法律的轨道上运行。

人大监督职权

全国人民代表大会作为最高国家权力机关，对国务院拥有全面的监督权。这种监督权体现在选举和罢免、审查和批准、质询和询问、撤销不适当的决定等多个方面。

选举和罢免权是人大监督的最重要形式。全国人民代表大会有权选举和罢免国务院总理，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的个别任免。这种人事任免权确保了行政机关领导人员由人民代表大会产生，对人民代表大会负责。

审查和批准预算决算是人大监督的核心内容。每年三月召开的全国人民代表大会会议，都要审查国务院提出的国民经济和社会发展计划，审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。全国人大财政经济委员会负责对预算草案进行初步审查，提出审查结果报告。全国人大加强了对预算的审查监督，不仅审查预算总量，还审查预算结构和重点支出项目，使预算监督更加深入细致。

质询权是人大监督的重要手段。全国人民代表大会代表有权依照法定程序对国务院及其各部门提出质询案。质询案由主席团决定交由受质询机关在大会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。通过质询，代表可以就政府工作中的重大问题进行询问和监督。

全国人大常委会还享有询问权。常委会组成人员在审议法律草案和有关议案时，可以对国务院及其各部门的工作提出询问。全国人大常委会还建立了专题询问制度，就社会普遍关注的问题，组织国务院有关负责人到常委会会议上接受询问。这种面对面的询问方式增强了监督的针对性和实效性。

撤销权也是人大监督的重要职权。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。这一职权保证了行政法规和行政决定符合宪法和法律的规定，维护了法制统一。

监督实际运作

人大对行政权力的监督不仅体现在制度规定上，更重要的是在实际工作中得到有效落实。通过建立健全各种监督机制，人大监督的针对性和实效性不断增强。

政府工作报告制度是人大监督的重要形式。每年三月，国务院总理都要向全国人民代表大会作政府工作报告，全面报告上一年度的工作情况和本年度的工作安排。代表们对政府工作报告进行审议，提出意见和建议。政府工作报告经大会审议通过后，国务院要认真组织实施，并在下一年度的政府工作报告中说明落实情况。

专题询问和专项工作报告制度是加强人大监督的重要创新。全国人大常委会围绕经济社会发展的重点问题和人民群众普遍关注的热点问题，组织专题询问，要求国务院有关负责人到会听取意见、回答询问。国务院还定期向全国人大常委会报告专项工作，如国有资产管理情况报告、审计工作报告、环境状况和环境保护目标完成情况报告等。

执法检查是人大监督的一项重要工作。全国人大常委会每年都要组织若干次执法检查，检查法律的实施情况。执法检查的对象包括国务院及其各部门执行法律的情况。通过执法检查，可以发现法律实施中存在的问题，督促行政机关依法行政，推动法律的正确实施。

全国人大常委会多次组织对食品安全法执行情况的检查。食品安全关系到每个人的身体健康和生命安全，是社会高度关注的问题。通过执法检查，发现了食品安全监管中存在的一些问题，如监管体制不够健全、监管责任不够明确、处罚力度不够大等。全国人大常委会要求国务院及有关部门认真整改，完善食品安全监管体制机制，加大执法力度，保障人民群众食品安全。

备案审查制度是保障法制统一的重要机制。国务院制定的行政法规，应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案。全国人大常委会法制工作委员会负责接收和审查报送备案的行政法规。审查的重点是行政法规是否符合宪法和法律的规定，是否超越了法定权限。如果发现行政法规存在问题，法制工作委员会可以要求制定机关说明情况或者予以修改、废止。

全国人大常委会加强了备案审查工作，建立了备案审查工作规程，完善了审查标准和程序。公民、组织发现行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查建议。全国人大常委会认真研究处理每一件审查建议，督促有关机关纠正违宪违法的规范性文件，维护宪法法律权威。

司法对行政权力的监督

司法监督是行政权力监督体系的重要组成部分。通过司法途径对行政行为进行审查，是保护公民合法权益、促进依法行政的重要手段。中国的司法监督主要体现在行政诉讼制度和行政复议制度上。

行政诉讼制度建立和发展

行政诉讼制度是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁判的制度。这一制度在中国的建立和发展经历了一个渐进的过程。

一九八九年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法。这部法律的颁布实施标志着“民告官”制度在中国正式确立。在此之前，虽然民事诉讼法中有关于行政诉讼的零星规定，但没有形成完整的制度。行政诉讼法的制定是中国法治建设的一个重要里程碑，对于保护公民合法权益、监督行政机关依法行政具有重要意义。

行政诉讼法确立了行政诉讼的基本原则和制度。法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。如果具体行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权或者滥用职权，法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。

行政诉讼法实施以来，为保护公民合法权益发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，行政诉讼制度也暴露出一些问题，如受案范围较窄、立案难、审理难、执行难等。为了解决这些问题，二零一四年，全国人大常委会对行政诉讼法进行了重大修改。

修改后的行政诉讼法对受案范围作了重要调整，将行政诉讼的对象从具体行政行为扩大到行政行为，明确规定了哪些行政行为可以提起诉讼，哪些行政行为不能提起诉讼。同时规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，都可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。

可诉范围扩大

行政诉讼的受案范围直接决定了司法监督的广度和深度。修改后的行政诉讼法扩大了受案范围，加强了对行政权力的司法监督。

从具体行政行为到行政行为，这是一个重要的概念转变。原来的行政诉讼法规定对具体行政行为不服可以提起诉讼。什么是具体行政行为，法律没有明确规定，理论和实践中存在不同理解。修改后的法律将诉讼对象表述为行政行为，避免了概念上的争议，也扩大了可诉范围。

规范性文件的附带审查是行政诉讼法修改的重要内容。公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院在审理行政案件中，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。这一制度突破了以往只能审查具体行政行为而不能审查规范性文件的限制，加强了对抽象行政行为的司法监督。

行政协议纳入受案范围也是一项重要的制度创新。行政协议是行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议具有行政性和契约性的双重属性。过去，行政协议纠纷往往按照民事合同纠纷处理，不利于对行政机关的监督。修改后的行政诉讼法明确规定，公民、法人或者其他组织对行政协议不服，可以提起行政诉讼。

不可诉行政行为

虽然行政诉讼的受案范围不断扩大，但并非所有行政行为都可以提起诉讼。基于国家行为的特殊性和司法权的有限性，法律规定了一些不可诉的行政行为。

国防外交等国家行为不属于行政诉讼的受案范围。国家行为是指有关国防、外交等国家公共利益的重大决策行为。这些行为涉及国家主权和重大公共利益，具有高度的政治性，不适宜由法院进行司法审查。外交承认、宣战、缔约等行为都属于国家行为，不能通过行政诉讼的方式进行审查。

抽象行政行为原则上不可诉。抽象行政行为是指行政机关制定规范性文件的行为。行政法规、规章等规范性文件的制定属于行政立法行为，一般不能直接提起行政诉讼。但公民可以在对具体行政行为提起诉讼时，请求对规范性文件进行附带审查。

内部行政行为不可诉。内部行政行为是指行政机关对其工作人员作出的人事处理决定。行政机关对公务员的任免、考核、奖惩等决定属于行政机关的内部管理行为，不能提起行政诉讼。但是，如果这些决定侵犯了公务员的合法权益，公务员可以通过人事争议仲裁等途径寻求救济。

调解行为和仲裁行为不可诉。行政机关进行的行政调解，以及行政机关根据法律授权作出的仲裁裁决，一般不能提起行政诉讼。但是，法律另有规定的除外。

行政诉讼典型案例

通过行政诉讼，许多公民的合法权益得到了保护，也促进了行政机关依法行政。一些典型案例在社会上产生了广泛影响，推动了相关制度的完善。

某大学学生诉学校开除学籍案是教育行政诉讼的代表性案例。一九九六年，某大学学生因考试作弊被学校开除学籍。该学生不服，向法院提起行政诉讼。人民法院经过审理，认为学校的处分决定违反了法定程序，判决撤销学校的开除学籍决定。这个案件明确了学校对学生作出的处分决定属于行政行为，学生对此不服可以提起行政诉讼，这对于保护学生的合法权益具有重要意义。

行政机关负责人出庭应诉制度的推进也是重要进展。过去，行政诉讼案件往往是行政机关的工作人员出庭应诉，行政机关负责人很少出庭。修改后的行政诉讼法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这一规定有利于促使行政机关负责人重视行政诉讼，认真对待群众诉求，也有利于法院查明事实，公正裁判。

行政复议制度

行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关申请复查该具体行政行为的制度。行政复议既是行政机关内部的自我监督机制，也是公民权利救济的重要途径。

行政复议的性质和作用体现在多个方面。从性质上看，行政复议是行政机关内部对下级行政机关行政行为的监督，属于行政监督的范畴。从功能上看，行政复议既是行政机关纠正错误行政行为的机制，也是公民寻求权利救济的渠道。与行政诉讼相比，行政复议具有程序简便、成本较低、专业性强等优点。

复议机关一般为作出原行政行为的行政机关的上一级行政机关。对县级人民政府部门作出的行政行为不服，向县级人民政府或者上一级主管部门申请复议。对县级人民政府作出的行政行为不服，向市级人民政府申请复议。对国务院部门作出的行政行为不服，向国务院或者该部门申请复议。

复议程序包括申请、受理、审查和决定等环节。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出复议申请。复议机关收到申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理。受理后，应当在六十日内作出复议决定，情况复杂的，可以适当延长，但延长期限最多不超过三十日。

行政复议与行政诉讼的衔接是行政救济制度的重要内容。对于大多数行政行为，公民既可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼，由公民自主选择。对于某些特定的行政行为，法律规定必须先经过行政复议，对复议决定不服的，才能提起行政诉讼，这称为“复议前置”。还有一些行政行为，法律规定复议决定为最终裁决，不能再提起行政诉讼。

税务行政复议案件在行政复议中占有较大比例。税务机关在税收征管过程中作出的行政行为，如果纳税人认为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。税务行政复议实行复议前置制度，即必须先申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。这样规定是考虑到税务案件的专业性强，通过行政复议可以更好地解决争议。

公安行政处罚复议案件也比较常见。公安机关在维护社会治安秩序的过程中，会对违反治安管理的行为作出行政处罚，如警告、罚款、行政拘留等。被处罚人如果不服，可以向上一级公安机关或者同级人民政府申请行政复议。通过行政复议，可以及时纠正不当或者违法的行政处罚，保护公民的合法权益。

紧急状态下的行政权力

在国家面临重大危机时，正常的行政管理体制可能难以有效应对。为此，宪法和法律规定了紧急状态制度，赋予行政机关在紧急状态下采取特别措施的权力。这些权力的行使既要满足应对危机的需要，也要受到严格的法律约束。

宪法规定紧急状态制度

《中华人民共和国宪法》第六十七条、第八十条：“全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布进入紧急状态。”

这种制度安排体现了人民代表大会制度的基本原则，即由最高国家权力机关决定国家的重大事项，由国家元首宣布并执行。

《中华人民共和国突发事件应对法》：“发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家采取紧急措施应对的，可以宣布进入紧急状态。”

特别重大突发事件是指造成或者可能造成特别重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的突发事件。

在紧急状态期间，行政机关可以依法采取一些限制公民权利的特别措施。这些措施包括：限制或者停止集会、游行、示威；实行交通管制；加强对新闻出版、广播电视的管理；实行通讯管制；在必要时依法实行宵禁等。这些措施都是为了维护社会秩序、保护人民生命财产安全而采取的临时性措施。

在历史上，戒严曾经是应对严重社会动乱的主要手段。戒严期间，军事机关接管行政权力，实行军事管制。一九九六年，戒严法被废止。二零零七年，突发事件应对法制定，以紧急状态取代了戒严。这一变化体现了法治的进步，使紧急权力的行使更加规范化、法治化。

突发事件应对法律规范

二零零七年制定的突发事件应对法建立了较为完善的突发事件应对法律制度。这部法律将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，建立了分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

四级响应机制是突发事件应对的基本制度。根据突发事件的性质、危害程度和影响范围，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四个等级，分别对应一级、二级、三级、四级响应。不同级别的响应由不同级别的政府组织实施。特别重大突发事件的应对工作由国务院或者国务院设立的应急指挥机构统一组织。

行政征用权是政府在应对突发事件时的重要权力。在突发事件发生后，为了应急处置的需要，政府可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

二零零三年的非典型肺炎疫情是对中国突发公共卫生事件应对能力的一次严峻考验。疫情发生初期，由于信息公开不够及时、应急机制不够完善，疫情出现了蔓延势头。中央及时调整策略，建立了统一的应急指挥体系，采取了果断有力的防控措施，最终有效控制了疫情。非典疫情的经验教训推动了中国突发公共卫生事件应急机制的建立和完善。

二零零八年五月十二日，某地发生里氏八点零级特大地震，造成重大人员伤亡和财产损失。国务院立即启动一级响应，成立抗震救灾总指挥部，统一指挥抗震救灾工作。在党中央、国务院的坚强领导下，全国人民众志成城，谱写了抗震救灾的壮丽篇章。这次地震的抗震救灾工作展现了中国应急管理体制的优势，也积累了宝贵经验。

二零二零年新冠肺炎疫情发生后，党中央高度重视，习近平总书记亲自指挥、亲自部署。全国迅速进入紧急状态，各地根据疫情形势启动不同级别的公共卫生事件响应。疫情严重地区采取了封城、停工停学等严格的防控措施。在全国人民的共同努力下，疫情得到了有效控制。这次抗疫斗争的伟大胜利充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势。

各地启动公共卫生事件响应有明确的程序和标准。省级人民政府根据本行政区域内发生的突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围等因素，决定启动一级、二级、三级或者四级响应。启动一级响应后，省级人民政府应当报国务院备案，并根据国务院的决定和统一指挥，组织协调本行政区域内的应急处置工作。

行政权力行使的原则和限制

行政权力的行使必须遵循法定的原则，受到严格的限制。这些原则和限制既保障了行政权力的有效行使，也防止了权力的滥用，是建设法治政府的基本要求。

依法行政原则

依法行政是行政权力行使的首要原则。依法行政要求行政机关的一切行政活动都必须有法律依据，符合法律规定，接受法律监督。依法行政包括两个基本方面：法律保留和法律优先。

法律保留原则要求某些事项必须由法律规定，行政机关不得自行决定。凡是涉及公民基本权利的限制、增加公民义务的事项，都必须有法律的明确授权。没有法律授权，行政机关不得作出影响公民权利义务的决定。对公民的人身自由进行限制，必须有刑事诉讼法、治安管理处罚法等法律的明确规定。

法律优先原则要求行政机关制定的规章和其他规范性文件，不得与法律和行政法规相抵触。如果行政机关的规定与法律不一致，应当适用法律。这一原则维护了法制的统一，保证了法律的最高效力。

没有法律授权不得行使权力是依法行政的核心要求。行政机关不能创设权力，不能超越法定职权行使权力。行政机关的权力来源于法律的明确授权，行政机关只能在法律授权的范围内活动。在法治社会，权力必须受到约束，必须在法律的轨道上运行。

合理行政原则

合理行政原则要求行政机关行使行政权力时，应当客观、适度、符合理性。即使行政行为符合法律规定，但如果明显不合理，也应当受到约束。合理行政原则主要包括比例原则、信赖保护原则和正当程序原则。

比例原则要求行政机关实施行政管理时，采取的措施应当必要、适当，与所要实现的行政目的相称。不能采取过度的、超出必要限度的措施。对于轻微的违法行为，不应当采取过于严厉的处罚。行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

信赖保护原则要求行政机关不能随意改变已经作出的对公民有利的决定。公民基于对行政机关行为的合理信赖而作出了相应的安排，如果行政机关改变决定，会给公民造成损失，行政机关应当承担相应的责任。如果因公共利益的需要确实需要改变决定，行政机关应当给予公民合理的补偿。

正当程序原则要求行政机关作出影响公民权利义务的决定时，应当遵循正当的程序。应当告知公民有关事实、理由和依据，听取公民的陈述和申辩。对于重大的行政决定，还应当举行听证会，充分听取各方意见。正当程序不仅是保护公民权利的需要，也是保证行政决定正确性的需要。

高效便民与诚实守信原则

高效便民原则要求行政机关提高办事效率，为公民提供优质、便捷的服务。行政机关应当简化办事程序，提高工作效率，方便公民办事。不能推诿扯皮，不能久拖不决，不能让公民反复跑腿。各地推行的“最多跑一次”改革就是贯彻高效便民原则的具体体现。

诚实守信原则要求行政机关在行使权力时应当诚实守信，言行一致。行政机关作出的承诺应当兑现，公布的政策应当执行。不能朝令夕改，不能出尔反尔。行政机关的诚信直接影响政府的公信力，影响社会的稳定和发展。

国务院关于加强法治政府建设的一系列文件对依法行政提出了明确要求。二零零四年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的目标和任务。二零一零年，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，进一步明确了推进依法行政的具体措施。这些文件为各级政府依法行政提供了指导和遵循。

各地推行的“最多跑一次”改革是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。某地率先提出“最多跑一次”的目标，通过简化办事流程、整合办事窗口、推行网上办理等方式，让群众和企业到政府办事最多跑一次。这一改革理念迅速在全国推广，取得了显著成效，提升了人民群众的满意度。

行政许可法对便民原则作了明确规定。行政机关应当创造条件，采用信息技术等现代化手段，推行电子政务，提高办事效率，为申请人提供便利。行政许可所依据的法律、法规、规章应当予以公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。这些规定都是为了保障公民的知情权，方便公民办事。

监察体制改革与行政监督

二零一八年，中国进行了深化国家监察体制改革，这是事关全局的重大政治体制改革。监察体制改革整合了反腐败资源力量，建立了集中统一、权威高效的国家监察体系，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

《中华人民共和国监察法》：“国家监察工作坚持中国共产党的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”

监察委员会的设立是监察体制改革的核心内容。国家设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责。

监察委员会与同级党的纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职能，实行一套工作机构、两个机关名称。对所有行使公权力人员的监督是监察体制改革的重要目标。

《中华人民共和国监察法》：“监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察。”

这些公职人员包括：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员以及参照公务员法管理的人员；法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。

监察权与行政权的关系是监察体制改革需要明确的重要问题。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，与行政机关、审判机关、检察机关并列设置。监察委员会不是行政机关，不行使行政权力。但是，监察委员会对行政机关及其工作人员行使监察权，对违法违纪行为进行监督、调查和处置。这种制度安排，加强了对行政权力的监督和制约。

国家监察委员会于二零一八年三月二十三日正式组建。这是中国特色社会主义监察制度的重大创新，是国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公，对党中央负责，并接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。

监察体制改革试点工作首先在三个省市开展。二零一六年十一月，全国人大常委会作出决定，授权这三个省市开展国家监察体制改革试点工作。通过试点，探索建立集中统一、权威高效的监察体系，为在全国推开改革积累经验。试点工作取得明显成效后，二零一七年十月，中国共产党第十九次全国代表大会明确提出深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。

重大职务犯罪案件的查处展现了监察体制改革的成效。监察委员会成立以来，查处了一大批严重违纪违法案件，打掉了一批腐败分子，为反腐败斗争取得压倒性胜利作出了重要贡献。通过留置措施的运用、调查权限的行使，监察机关能够更加有效地查处职务犯罪，维护国家利益和人民利益。

改革与展望

站在新的历史起点上，深化依法治国、建设法治政府面临着新的机遇和挑战。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决策，为法治中国建设指明了方向。在新时代，行政权力的规范化、法治化建设仍需不断深化和完善。

深化依法治国的要求贯穿于行政权力行使的全过程。二零一四年十月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这份决定全面规划了法治中国建设的蓝图，对建设法治政府提出了明确要求。决定提出依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

进一步规范行政权力是法治政府建设的核心任务。要继续推进简政放权，该放的权要放得彻底，该管的事要管得到位。要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。要健全依法决策机制，完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任。

扩大司法审查范围是加强对行政权力监督的重要途径。要继续推进行政诉讼制度改革，解决立案难、审理难、执行难等问题。要扩大行政诉讼受案范围，完善行政诉讼体制机制。要加强对行政机关内部管理行为的监督，防止权力滥用。同时，要完善行政复议制度，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。

加强人大监督的实效性是完善权力监督体系的关键环节。要加强人大及其常委会对政府全口径预算决算的审查监督，完善预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的机制。要完善人大监督工作机制，改进执法检查工作方式，探索建立常委会听取专项工作报告、组织专题询问的常态化机制。要加强备案审查工作，维护法制统一。

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。在行政管理领域，要转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设人民满意的服务型政府。要运用互联网、大数据等现代技术手段，提高行政管理的智能化水平。要完善政府绩效管理制度，提高政府公信力和执行力。

党的十八届四中全会关于全面依法治国的决定明确提出，到二零二零年基本建成法治政府。虽然这一目标尚未完全实现，但法治政府建设已经取得了重大进展。行政权力运行更加规范，行政执法更加严格规范公正文明，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

行政诉讼法的修改方向已经明确。要进一步完善行政诉讼制度，加强对行政行为的司法审查。要探索建立行政案件跨行政区域集中管辖制度，排除地方保护主义的干扰。要完善行政公益诉讼制度，维护国家利益和社会公共利益。要提高行政机关负责人出庭应诉率，推动行政机关依法行政。

政府信息公开的深化是建设透明政府的必然要求。二零一九年修订的政府信息公开条例进一步扩大了政府信息公开的范围，完善了公开程序，强化了监督保障。要继续推进政务公开标准化规范化，让权力在阳光下运行。要加强政策解读，及时回应社会关切，增进政府与人民的互信。